Propuesta de mejora sobre plan de negociación del gobierno con el Fondo Monetario Internacional

"(...) La reducción de la deuda política, es una  buena medida, la cual debe ir acompañada con mayores controles sobre el financiamiento a partidos políticos, evitando el uso de dineros indebidos y lobbys de intereses particulares.


*Por Alexander Rodríguez Chaves y Jorge Rodríguez Murillo

 

En este artículo, realizamos una propuesta que a nuestro juicio y conocimiento brinda viabilidad técnica, política y sustantiva a la propuesta del Gobierno en su negociación con el Fondo Monetario Internacional (FMI); considerando la situación coyuntural del COVID-19 así como de problemas de índole estructural como el empleo y la desigualdad.

Siguiendo el plan presentado el día 16 de setiembre del presente año, se harán comentarios sobre los puntos más relevantes y a su vez, propondremos medidas concretas de los mismos para cumplir los objetivos propuestos.

Sobre las medidas de contención y reducción del gasto de carácter temporal:

Sobre estas propuestas, se reconoce un esfuerzo por buscar medidas de corto plazo, que ayuden a reducir, aunque no significativamente; el crecimiento del gasto gubernamental. Sin embargo, cada una de ellas presenta retos relevantes, como en el caso de la movilidad laboral; puntualmente en el aspecto de que el personal gubernamental no va a encontrar en el mercado laboral algún incentivo que le motive a ingresar en el proceso; por estos motivos, el esfuerzo sobre la reducción del gasto debe ir acompañado de proyectos de ley como Empleo Público y Salario Único.

Un segundo aspecto es el tema de la reducción de la deuda política, es una  buena medida, la cual debe ir acompañada con mayores controles sobre el financiamiento a partidos políticos, evitando el uso de dineros indebidos y lobbys de intereses particulares. Es importante considerar una propuesta de dejar el monto de la deuda política en un 0.15% del PIB de manera permanente.

En el caso del congelamiento de anualidades, ya en el ámbito legislativo, ya fue aprobado en primer debate 2 de los 4 años propuestos, siendo notoria la necesidad de reducir el crecimiento del gasto gubernamental. Es importante también en el proyecto de Ley sobre Flexibilidad Laboral, en el cual se debe considerar aspectos del tipo de trabajo, siendo más explícitos en cuáles se va a aplicar, tomando en cuenta si son riesgosos y si son trabajos manuales donde el cansancio puede afectar el desempeño.

Ello se considera una buena propuesta si va dirigido al sector servicios y se denote una  mejora en la calidad de vida en los trabajadores, además de los ya conocidos beneficios para los empleadores.

Sobre las medidas de contención y reducción del gasto de carácter permanente:

Estas visiones son de suma relevancia, ya que afectan estructuralmente la tendencia del gasto de gobierno; la aplicación de la Regla Fiscal va acorde a ello; sin embargo, se advertimos que en el cuarto escenario debería reformarse para exceptuar el gasto de capital relacionado a infraestructura, para no reducir el efecto multiplicador del Estado y su posibilidad de incidir en la reactivación económica, la cual genera efectos positivos en el crecimiento económico.

Sobre ley de Empleo Público, creemos que es un punto angular en el objetivo de reducción del crecimiento geométrico del gasto en remuneraciones, sin embargo, lo principal de esta ley, es tomar acciones ante el desempeño de los empleados públicos, buscando la eficiencia en el servicio y en las labores relacionadas en el sector público.

En relación con los Órganos Desconcentrados, es una excelente medida el empezar el proceso de cierre y fusión de estos órganos, ello con el fin de reducir los costos operativos y de procesos; sin embargo, ello debe ir de la mano con la mejora de atención a los usuarios como base. Se sugiere agregar el caso de superintendencias, es este aspecto debe realizarse, de forma ordenada para que vaya con base en la legislación.

Si bien se comprende, que las medidas son medidas de mediano y largo plazo, es importante considerar el tema de unificación de programas sociales en un Ministerio Social, es una propuesta que fortalecería el control de entrega de ayudas sociales y una reducción significativa en gastos operativos, siendo el inicio de una mejora sustancial en este tema.

Estamos conscientes de que se ha realizado un esfuerzo considerable en los temas de reducción de presupuestos extraordinarios y los siguientes ejercicios presupuestarios, ello es una señal inequívoca de la necesidad de replantearse las prioridades de cada institución, interiorizando la necesidad por la Pandemia y considerar otros cambios realizables (como el decreto que busca reducir costos de alquileres de inmuebles).

Ello debe ir dentro de una visión más amplia de una Ciudad Gobierno; en donde se logren negociar terrenos acordes a las necesidades, generando un conjunto de edificios propios y generar una concentración máxima gubernamental, lo cual facilite una reducción de trámites con varias instituciones.

No obstante, creemos más realista poder disponer de los terrenos para la venta, como posible intercambio para lograr los terrenos requeridos y que cumpla principios de cercanía y facilidad para el usuario,  reduciendo complicaciones en la venta per se de todos los terrenos improductivos que se tienen a este momento. Ello puede generar mejoras significativas no solo en ahorros presupuestarios, sino también en eficiencia; y se debe valorar la unificación de departamentos de los ministerios en materia operativa (Recursos Humanos, Financiero, Proveeduría; por citar algunos ejemplos).

Esto va de la mano con la propuesta de renegociación y recorte en gasto de equipos y programas de cómputo, que, en este aspecto, debiese considerar que el MICITT, siendo rector de tecnología debiese centralizarse en el manejo de los activos informáticos y facilitar el proceso de licitaciones, al comprar en muy gran escala, buscando ahorros significativos que tener licitaciones por institución y facilita el control de reemplazos inclusive.

Sobre las medidas para incentivar el empleo:

En materia de empleo, se considera eliminar la obligación del pago del 5% de FODESAF en las planillas y en teoría ser financiado por el impuesto a las transacciones, se supone que esta medida es por 4 años; ello siendo un subsidio interesante para incentivar el mantenimiento del empleo existente. La medida va en buena dirección; sin embargo, deben considerarse otras reducciones en obligaciones con un estricto énfasis en las micro y pequeña empresa, ello sin afectar el accionar de la Caja Costarricense del Seguro Social.

En términos de ahorros en el impuesto sobre el uso de energía, estamos de acuerdo con la reducción del impuesto al Gas LPG. y la disminución de los costos en la electricidad producto de la aplicación al 100% de las NIIFs y un plan de movilidad lo cual
permite reducir la presión en el flujo de caja de las familias y las empresas, optimizar costos.

Se espera que esta mejora en materia eléctrica sea de manera permanente. Es relevante considerar la visión positiva a las Alianzas Público-Privadas (APP), programas de concesión; siendo estas posibles herramientas para dinamizar la inversión en
infraestructura, mejorando la fiscalización y optimizando el uso adecuados de los recursos y los tiempos de entrega; generando efectos multiplicadores en el crecimiento económico, mejora en índices de competitividad, atracción de mayor inversión extranjera directa y participación de más empresas transnacionales en el país.

Medidas para el aumento de los ingresos de carácter temporal

Las medidas temporales pretenden ayudar a cubrir los desbalances en las cuentas fiscales producto del COVID 19 y su alcance está planificado en un lapso de  dos a cuatro años.

Como tales se encuentran dentro del marco de acciones solidarias para mantener la capacidad operativa del Estado.

La primera medida es una modificación a las tasas sobre los tramos de renta para los tres sistemas de ingresos. Consideramos que los cambios realizados mejoran la progresividad del impuesto y pertenecen a los puntos medulares de la propuesta. Se mantienen los tramos exentos y los siguientes umbrales tienen aumentos progresivos.

En otras propuestas se ha intentado dejar sin cambio los primeros tramos y solo hacer cambios para los ingresos superiores a ¢2 163 000. El problema con esto es que la propuesta queda fuertemente desbalanceada en su recaudación esperada y podría reducir su impacto en cerca del 70% (ver propuestas de UNA e IICE).

En realidad, el efecto individual de este cambio sobre las rentas en los primeros tramos es relativamente bajo; pero definitivamente logran equilibrar la recaudación esperada. Otro razonamiento considera que el aumento de la tasa sobre la renta corporativa es demasiado fuerte y nos colocaría con una de las tasas más altas de la región e incluso de la OCDE.

No obstante, debe recordarse que son cambios temporales (2 años) y que todos debemos contribuir con los efectos de la pandemia y en especial las empresas más grandes. Una posible mejora a la propuesta es que en este plazo se considere un aumento permanente con cambios marginales en las tasas que mejoren la progresividad del impuesto más leves que los presentes en la propuesta.

La segunda medida importante en el documento, se refiere al impuesto a las transacciones financieras. Este impuesto, mal llamado «Tasa Tobin», pretende imponer un gravamen del 0,3% (3 mil colones por millón) al accionante de la transacción para todas las transacciones que se realicen con medios de pago electrónico o del retiro de efectivo de un banco del sistema financiero nacional. La tasa mencionada aplicaría durante dos años y luego bajaría a 0,2% al final de su vigencia.

Tiene ventajas como la fácil recaudación y la información que provee para que Hacienda pueda cruzar con sus datos de renta. Sus desventajas radican en que podría reducir marginalmente la bancarización, aunque el efecto más previsible es que ésta no aumente. El impuesto podría además tener un efecto acumulativo sobre los precios, y además al no existir créditos fiscales como en el caso del IVA, esto podría crear un incentivo para que las empresas decidan trasladar su pago de impuesto al consumidor o a sus proveedores con menos poder de mercado.

Otros problemas relacionados con el tema, son los efectos sobre las rentabilidades de instrumentos financieros de corto plazo y sobre los mercados de valores (incluidos los mercados secundarios) que harían que las tasas efectivas puedan tener efectos muy negativos en el ahorro y el mismo financiamiento
del Gobierno.

Como medidas para disminuir y hacer manejable el impuesto, se podrían tomar algunas o todas las siguientes acciones que se practican en países donde existe:

a) Considerar la reducción de la tasa a 0,25% y 0,15% en los dos primeros y últimos años respectivamente.

B) Crear un régimen de excepciones para transacciones de diversa naturaleza como el caso de las remisiones a Hacienda de recaudación de impuestos o el pago de tarjetas de crédito.

C) Crear un piso exento mensual para una cuenta específica tanto para personas físicas como jurídicas, usando bases existentes, como los exentos del impuesto sobre la renta para las transacciones de personas físicas (¢840.000 mensuales) y de mayor valor para las personas jurídicas (¢8.4 millones mensuales) que podría aminorar el efecto sobre los precios.

Debe considerarse hacer un cambio para la base en el tema de los instrumentos para el ahorro de corto plazo y para las transacciones bursátiles y de valores con el objeto de que el mismo gobierno no sufra por la aplicación de tasas efectivas que crearían rentabilidades negativas.

Medidas para el aumento de los ingresos de carácter permanente

La propuesta de cambio permanente en el tema del impuesto sobre bienes inmuebles es excesiva e inviable políticamente. Es poco realista pensar en una circunstancia que amerite subir un impuesto en un 200%. Creemos que puede convertirse en un instrumento que permita tasar la propiedad de forma progresiva.

Debería subirse el monto exento hasta al menos cerca de 30 o 40 millones y considerar un sistema de tasas escalonadas que podrían ir desde un 0,25% subiendo un 0,05 pp hasta un máximo de 0.40% o 0,45%. Hay que tomar en cuenta que esto bajaría la recaudación calculada en la propuesta y habría que mantener el ingreso esperado a las Municipalidades, ir más allá de una transformación como la descrita es poco viable.

En relación con el IVA y la Canasta Básica Tributaria (CBT),se considera necesario aplicar esta devolución propuesta dentro del documento, al devolver a los dos deciles de ingreso más bajo el monto promedio de éste, buscando reducir los errores en la devolución a familias no dentro de estos estratos; se debe considerar que existe un proyecto de ley donde se quiere dar una mora al cobro del IVA en la canasta básica, y que ello implica una reducción del margen de acción en temas de trazabilidad que brinda este tributo.

Eliminación de exoneraciones:

Una de las ideas que se expresa con persistencia es la de eliminar exoneraciones. Usualmente quienes apoyan la idea no pasan de mencionar el tema y que el gasto tributario suma más de 5pp del PIB. Desafortunadamente, quienes creen ver ahí la panacea tributaria deben ser conscientes que en su mayor parte se trata de exoneraciones que nuestra legislación ha considerado en algún momento importantes y algunas de ellas ya habían sido incluidas en la Ley 9635.

Entre las exoneraciones que aún existen, las más significativas están relacionadas con instituciones del mismo Estado, canasta básica y zonas francas. En realidad, es poco lo que se puede hacer en términos de recaudación con las exenciones fuera de las mencionadas y en el presente plan se presentan algunas de las que presentan montos considerables.

Entre estas se encuentran: los premios de lotería a los que se les aplicará un gravamen del 25% para los que excedan el 50% de un salario base, eliminar la no sujeción del impuesto sobre la renta al salario escolar, Caja de Ande, Sociedad de Seguros de Vida del Magisterio, SUTEL, FONATEL y Cooperativas; y nivelar todas las rentas pasivas al 15%.

Creemos que las propuestas para reducir el gasto tributario podrían balancearse en tanto se tomen algunas medidas como el cambio de las cargas parafiscales para las cooperativas y la exclusión de las pequeñas y medianas, el subir del 8% al 10% en rentas pasivas para cooperativas de ahorro y crédito, mutuales y asociaciones solidaristas y no al 15% y por último subir el exento sobre premios a la lotería a 1,5 salarios base.

Como último punto, creemos que la adopción de la renta global debe asumirse cuando menos para principios de 2022 y no darle largas un año más. Además, consideramos que es evidente que cualquier modificación en las tasas sobre el impuesto sobre la renta termina siendo insuficiente, si no se acompaña de medidas concretas en el fortalecimiento de la lucha contra la evasión y la elusión.

Venta de activos del Estado

La venta de activos del Estado se ha enfocado en BICSA y FANAL y busca ayudar a amortizar el déficit y la deuda. No obstante, hay que recordar que esta medida no tiene ningún efecto estructural sobre el problema fiscal, pues no son instituciones generadoras de déficit y el monto de su valor no es significativo, dado que juntas no consolidan ni siquiera medio punto del PIB. Si bien BICSA no parece representar mayor problema para su venta, no vemos que en la propuesta se resuelvan varias incógnitas en el tema de la FANAL.

Si se está pensando en su venta (su concesión no tendría  efecto sobre el tema fiscal) se tiene que advertir el significativo monto de endeudamiento que tiene la institución principalmente con el sector público. Debe considerarse además el futuro del monopolio en que se encuentra FANAL puesto que no se podría constituir al venderla como monopolio privado.

Hay que pensar que va a pasar con los flujos de recursos que FANAL provee a otras instituciones como IFAM, INDER y al CNP y que en tiempos de crisis la venta de un activo como este no se podría hacer al mejor precio. En general pensamos que la venta de FANAL en las actuales condiciones sería larga, complicada y difícil si no se contestan todas estas interrogantes. En el tema de instituciones y activos del Estado creemos que es mejor un verdadero análisis sobre la eliminación de duplicidades y fusión de instituciones y Ministerios manteniendo sus objetivos sociales fundamentales y considerar acciones exitosas en análisis de ingeniería de valor como lo ha sido Correos de Costa Rica.

Consideramos que las aplicaciones de las medidas propuestas harían que el proyecto  de negociación con el FMI sea viable, de corte progresivo y sustentable en términos de recaudación para hacer frente al grave problema fiscal, empeorado por la crisis sanitaria.

Advertimos que el objetivo era específicamente usar la lógica de la propuesta del Gobierno, pero que no descartamos la posibilidad de buscar algunas soluciones complementarias o alternativas que exceden los límites de lo aquí planteado.


*Rodríguez Chaves es economista de la Universidad de Costa Rica (UCR) y Rodríguez Murillo es economista de la Universidad Nacional (UNA)

*La opinión expresada en este espacio no necesariamente representa la línea editorial de PULSOCR, sino exclusivamente responsabilidad de su autor. 


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